В.А. ДЬЯЧКОВ, начальник инспекции Госархстройнадзора Пермской области, председатель правления Пермского областного отделения Общероссийского общественного фонда «Центр качества строительства», почетный строитель России
В техническом регулировании в нашей стране происходят революционные преобразования. На начальном этапе они происходили в тиши кабинетов, в умах специалистов. Но наступает период, когда изменения уже выходят в производственную сферу, где особенно трудно менять менталитет.
Наряду с работой по созданию новой системы технического регулирования нужна большая разъяснительная работа с каждым участником производства всех уровней и профессий об основных принципах и методах технического регулирования, установленных Законом Российской Федерации «О техническом регулировании» применительно к строительной отрасли, новому распределению полномочий по обеспечению безопасности и качества строительной продукции между участниками строительной деятельности.
Революционность закона состоит в том, что государство снимает с себя ответственность за качество и целиком возлагает ее на производителей, потребителей продукции и общественность, оставляя за собой регулирование лишь в одной сфере — обеспечении безопасности.
Закон сокращает количество критериев, по которым определялась обязательность требований, предъявляемых к продукции, процессам ее производства и обращения. Число этих критериев сокращено до трех, это:
- защита жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
- охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
- предупреждение действий, вводящих в заблуждение потребителей.
Как видно из этих критериев, обязательными могут быть требования по всем видам безопасности (их в законе названо одиннадцать). Речь идет не о технике безопасности, не о безопасных условиях труда, а о безопасности самой продукции: механической (конструктивной), пожарной, промышленной, электрической, биологической, химической, взрывобезопасности, безопасности зданий, строений, сооружений, строительных материалов и изделий.
Закон устанавливает только два вида нормативных актов, это:
- технический регламент, содержащий обязательные требования по вышеназванным критериям;
- документы в области стандартизации добровольного применения, в их числе:
- национальные стандарты;
- правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации;
- классификации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации (которые для некоторых определенных законом целей носят обязательный характер);
- стандарты организаций.
Законом дано право принятия технических регламентов только высшим органам власти Российской Федерации путем принятия соответствующих законов Российской Федерации; постановлений Правительства Российской Федерации (до принятия соответствующих федеральных законов); указов Президента Российской Федерации (в исключительных случаях и до принятия соответствующих федеральных законов); международных договоров, когда это требуется.
При этом право разработки технических регламентов предоставлено всем, в том числе физическим лицам, общественным организациям, но в порядке, установленном законом.
К сожалению, их разработка осуществляется неудовлетворительно. Только 6 ноября 2004 г. распоряжением Правительства Российской Федерации утверждена программа разработки 74 основных регламентов по безопасности, в том числе два для строительной отрасли:
- «О требованиях к безопасности зданий и других строительных сооружений гражданского и промышленного назначения», со сроком представления Правительству Российской Федерации в декабре 2005 г.;
- «О безопасности строительных материалов и изделий», со сроком представления Правительству Российской Федерации в апреле 2006 г.
Всего же до 2010 г. предполагается разработать до пятисот технических регламентов, в том числе более сорока для строительной отрасли.
Право принятия добровольно применяемых документов в области стандартизации дано национальному органу по стандартизации, а стандартов организаций — самим организациям.
Здесь также положение дел неудовлетворительное. Национальный технический комитет по стандартизации в строительстве — ТК-465 создан только 22 октября 2004 г. В комитете создано пять подкомитетов, определено более шестидесяти членов комитета. По информации, полученной от руководителей этого комитета, к разработке нормативов еще не приступали.
Но закон меняет не только принципы нормирования. Он же устанавливает и такой метод технического регулирования, как оценка соответствия, — это прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту технического регулирования.
Закон устанавливает следующие формы оценки соответствия:
- государственный контроль (надзор);
- аккредитация;
- испытания;
- регистрация;
- подтверждение соответствия;
- приемка и ввод в эксплуатацию объектов, строительство которых закончено;
- иные формы.
При этом обязательный характер носят только те формы оценки соответствия, которые указаны в соответствующих технических регламентах для конкретных целей.
Основные принципы трех из всех названных форм оценки соответствия прописаны непосредственно в Законе РФ «О техническом регулировании»: это подтверждение соответствия; аккредитация органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров); государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов.
Оценка соответствия в форме подтверждения соответствия вводится в целях удостоверения соответствия продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работ, услуг или иных объектов техническим регламентам, стандартам, условиям договоров.
Подтверждение соответствия может носить добровольный или обязательный характер. Добровольное подтверждение соответствия осуществляется в форме добровольной сертификации. Обязательное подтверждение соответствия осуществляется в форме обязательной сертификации или принятия декларации о соответствии.
Обязательное подтверждение соответствия проводится только в случаях, в форме и схемах, установленных соответствующим техническим регламентом, исключительно на соответствие требованиям технического регламента и только в отношении продукции, выпускаемой в обращение.
Схемы обязательной сертификации устанавливаются техническими регламентами на определенные виды продукции.
Схемы добровольной сертификации устанавливаются соответствующими системами добровольной сертификации. Такие системы уже созданы.
Декларирование соответствия осуществляется по одной из следующих схем принятия деклараций на основании: собственных доказательств; собственных доказательств и доказательств аккредитованной лаборатории; собственных доказательств и доказательств органа по сертификации; собственных доказательств и доказательств, полученных с участием органа по сертификации и аккредитованной испытательной лаборатории.
Работы по обязательному подтверждению соответствия подлежат оплате заявителем, права и обязанности которого также определены законом.
В числе основных обязанностей заявителей, то есть производителей продукции, названы:
- обеспечение соответствия продукции требованиям технических регламентов;
- выпуск в обращение продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия, только после его осуществления;
- указывание в сопроводительной технической документации и при маркировке продукции сведений о сертификате соответствия или декларации о соответствии;
- предъявление в органы государственного контроля (надзора) и другим заинтересованным лицам деклараций о соответствии, сертификатов соответствия или их копий;
- приостановление производства и реализации продукции, не прошедшей подтверждение соответствия, не соответствующей требованиям технических регламентов, а также в случаях истечения срока действия декларации или сертификата, приостановки или прекращения их действия и т. д.
Закон также устанавливает, какими органами осуществляется подтверждение соответствия в форме государственного контроля (надзора), их полномочия и ответственность, а также в отношении каких объектов осуществляется контроль (надзор).
Государственный контроль (надзор) осуществляется в отношении продукции (исключительно на стадии обращения), а также в отношении процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Все это исключительно в части соблюдения требований технических регламентов, по правилам и методам, содержащимся в технических регламентах.
Государственный контроль (надзор) осуществляется должностными лицами федеральных органов исполнительной власти; органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственных им государственных учреждений.
До реформы органов государственной власти в России было более шестидесяти органов государственного надзора. Все они перечислены в Кодексе об административных правонарушениях. В новой структуре органов власти их осталось двенадцать. В сфере строительства они не сократились, а лишь укрупнились методом слияния.
Нынешний Ростехнадзор объединил шесть прежних структур, это: экологический, атомный, энергетический, архитектурно-строительный, жилищный и горнотехнический надзоры. Положение о федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзоре) утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.04 № 401. Эта служба подчинена непосредственно Правительству Российской Федерации, а не министерствам, как все остальные службы надзора. По мнению многих специалистов, это весьма дальновидное решение.
Поскольку структура всех органов надзора предусмотрена двухуровневая, логично надеяться, что и на уровне субъектов Российской Федерации службы надзора, аналогичные Ростехнадзору, должны подчиняться непосредственно их правительствам или администрациям, а не структурным подразделениям. Органы технадзора не должны входить в ведомственные департаменты, комитеты, управления, отделы.
Формирование федеральной службы Ростехнадзора в настоящее время завершается, и бывшая инспекция Госархстройнадзора бывшего Госстроя России вошла в ее состав, включая руководителя.
Впереди серьезная работа по формированию органов государственного строительного надзора субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями нового Градостроительного кодекса Российской Федерации, Закона «О техническом регулировании», другими законодательными актами, регламентирующими надзорную деятельность.
Особо следует сказать о такой форме оценки соответствия, как приемка и ввод в эксплуатацию законченных строительством объектов. Закон «О техническом регулировании» лишь назвал такую форму оценки соответствия, но не установил, как она должна осуществляться.
Градостроительный кодекс внес определенную ясность по этой проблеме, но не прописал процедуры. О процедурах можно узнать из Строительных Норм и Правил 12-01—2004 «Организация строительства», которые, как и Градостроительный кодекс, введены в действие с 1 января 2005 г.
СНиП отсылает нас к Территориальным Строительным Нормам, где они имеются. Таким образом, руководствоваться сегодня надо всеми этими документами, учитывая принцип недопустимости несоответствия требований нижестоящих документов требованиям вышестоящих и более поздно принятых документов.
Иерархия здесь такова: Градостроительный кодекс, Закон «О техническом регулировании», СНиП 12-01—2004, ТСН (если они есть).
Не без гордости отметим, что в Пермской области ТСН действуют с 1996 г. и соответствуют всем принципам, заложенным и в Градостроительном кодексе, и в Законе «О техническом регулировании», и в СНиП 12-01-2004, поскольку были разработаны в соответствии с принятой в 1994 г. системой нормативных документов в строительстве. Эта система на десять лет опередила Закон «О техническом регулировании», но к сожалению, не была реализована. Это предстоит сделать до 2010 г.
По вопросам приемки СНиП дает лишь два, но весьма полезных уточнения.
Первое — это то, что застройщик (заказчик), принявший объект без проведения процедур оценки соответствия, лишается права ссылаться впредь на недостатки, которые могли быть выявлены при оценке соответствия (явные недостатки).
Второе — это то, что эксплуатация (в том числе заселение) объекта, а также работа по окончательной отделке квартир до завершения приемки недопустимы.
Это следует учитывать всем участникам строительной деятельности при осуществлении процедур приемки объектов в эксплуатацию.
Закон «О техническом регулировании» устанавливает ответственность как всех участников деятельности по разработке, принятию, применению и исполнению обязательных требований технических регламентов, так и всех участников деятельности по оценке соответствия.
Изготовитель (исполнитель, продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) несет ответственность за нарушение требований технических регламентов; за неисполнение предписаний и решений органов государственного контроля (надзора).
Кроме того, в случае, если в результате несоответствия причинен вред или возникла угроза причинения вреда, изготовитель обязан возместить причиненный вред и принять меры в целях недопущения вреда. Эта обязанность не может быть ограничена договором или заявлением одной из сторон. Соглашения или заявления об ограничении ответственности ничтожны.
Органы государственного контроля (надзора) и их должностные лица несут ответственность за ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей; за совершение противоправных действий (бездействий).
Органы по сертификации и их должностные лица несут ответственность за нарушения правил выполнения работ по сертификации, если такие нарушения повлекли за собой выпуск в обращение продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов.
При этом ответственность возникает не только в соответствии с законодательством Российской Федерации, но и в соответствии с договором о проведении работ по сертификации.
Аккредитованные испытательные лаборатории (центры), эксперты несут ответственность за недостоверность или необъективность результатов исследований (испытаний) и измерений также в соответствии с законодательством и договорами.
Закон РФ «О техническом регулировании» содержит и раздел о переходных положениях, в котором указывается, что технические регламенты должны быть приняты в течение семи лет со дня вступления закона в силу, с 1 июля 2003 г. до 1 июля 2010 г.
До вступления в силу соответствующих технических регламентов требования, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению в части, соответствующей целям:
- защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
- охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
- предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
Обязательные требования нормативных актов и документов, в отношении которых технические регламенты в семилетний срок не будут приняты, прекратят свое действие.
Исходя из положений закона полномочия по обеспечению безопасности и качества строительной продукции разделяются между участниками строительной деятельности и органами, регулирующими эту деятельность, следующим образом.
Министерства разрабатывают нормы, высшие органы власти утверждают их, агентства оказывают помощь в их реализации, органы надзора контролируют соблюдение норм.
Производители (продавцы) продукции (в строительной отрасли это подрядные строительно-монтажные организации; предприятия, организации и производства строительных материалов и изделий; проектные, изыскательские и научно-исследовательские организации) обеспечивают изготовление и выпуск в обращение качественной и безопасной продукции.
При этом производители (продавцы) продукции обеспечивают осуществление строительного контроля в ходе строительства объектов и подтверждение соответствия продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работ, услуг или иных объектов техническим регламентам, стандартам, условиям договоров (контрактов) в формах подтверждения соответствия, установленных законом. И все это своими силами или за свой счет.
Большая роль в обеспечении безопасности и качества строительной продукции принадлежит заказчикам в строительстве. В большинстве случаев заказчик сегодня не сам потребляет строительную продукцию, а активно участвует в ее создании и продает потребителям. Поэтому полномочия этой категории участников строительной деятельности такие же, как у производителей продукции в части выполняемых ими работ, качество и безопасность которых также должны быть подвергнуты процедурам подтверждения соответствия.
Не снимаются с заказчика и функции по техническому надзору за соответствием строительной продукции требованиям, установленным обязательными нормами, нормативами добровольного применения, договорами (контрактами). Сохранено право заказчика привлекать для осуществления надзора за реализацией требований проектов и норм авторский надзор проектных организаций.
Только комплексная реализация всех предусмотренных действующим законодательством мер позволит гарантировать потребителям безопасность и надлежащее качество строительной продукции.
Статья взята из журнала «Строительные материалы»
